微论土地耕作层的现状与长效管理探讨

文：胡延恒

一、土地耕作层是指土壤表层经过长期耕作、熟化形成的疏松土层，富含腐殖质、微生物与营养元素，是农作物根系生长、养分吸收的核心区域，更是耕地生产力的核心载体。我国耕地总面积约为1.28亿hm²，人均耕地面积仅0.09 hm²，远低于世界平均水平，耕地资源禀赋先天不足。在此背景下，保护好土地耕作层，维持其良好的理化性状与生产能力，成为坚守18亿亩耕地红线、保障国家粮食安全、推动农业可持续发展的关键举措。

近年来，随着工业化、城镇化进程加快，以及农业集约化生产模式的普及，我国土地耕作层面临着前所未有的压力，质量退化、人为破坏等问题日益突出，不仅降低了耕地产出效率，还加剧了生态环境压力。尽管我国先后出台《基本农田保护条例》《中华人民共和国耕地占用税法》等政策，实施沃土工程、高标准农田建设等行动，但土地耕作层保护与管理仍存在短板，长效管理机制尚未完全建立。因此，系统分析土地耕作层的现状，剖析问题成因，探索切实可行的长效管理策略，对于守护耕地质量、保障粮食安全、推动农业绿色发展具有重要的现实意义。

二、我国土地耕作层的现状分析

当前，我国土地耕作层总体呈现“总体质量偏低、区域差异明显、退化趋势突出、保护力度不足”的现状，具体可从质量状况、破坏形式、区域差异三个方面展开分析，同时兼顾现有保护工作的成效与不足。

2.1 耕作层质量总体偏低，退化现象普遍

根据农业农村部耕地质量等级调查评价结果，我国耕地质量平均等级仅为4.76等，总体处于中等偏低水平，其中中低等耕地面积超过68%，这一现状直接反映在耕作层质量上。一方面，耕作层土壤肥力下降明显，由于长期过量施用化肥、忽视有机肥投入，导致土壤有机质含量降低，据统计，我国耕地土壤有机质较20世纪90年代初期降低约0.07%，土壤板结、孔隙度下降等物理性状恶化问题突出，作物根系生长受阻，耕地保水保肥能力减弱。另一方面，耕作层退化呈现多元化趋势，物理性退化（土层变薄、土壤板结）、化学性退化（土壤酸化、盐化、重金属污染）、生物性退化（土壤生物多样性降低）并存，其中东北黑土地退化、北方旱地耕层变浅、南方旱地酸化贫瘠化、设施农地污染加剧等问题尤为典型。此外，约2000万公顷农田存在重金属污染，农药和农膜过度使用导致化学残留物积累，进一步加剧了耕作层质量恶化，威胁农产品质量安全。

2.2 人为破坏突出，保护力度不足

人为因素是导致土地耕作层破坏的主要驱动力，具体表现为三个方面。一是城镇化、工业化占用优质耕地，大量高质量耕作层被填埋、碾压，尽管实施了耕地占补平衡政策，但补充的耕地多为刚开发或复垦的低质量耕地，耕作层厚度不足、肥力低下，难以弥补优质耕作层的损失，且城市化占用高产田的比例呈上升趋势，导致高产耕作层面积持续减少。二是不合理的农业生产行为，长期连作、过量施用化肥农药、秸秆离田现象普遍，其中2021年全国秸秆有效还田率不足50%，切断了农业系统内部的物质循环链条，导致耕作层养分失衡、土壤结构破坏。三是工程建设、土地整治等项目施工不规范，部分项目在施工过程中随意剥离、丢弃耕作层土壤，未采取有效保护措施，导致耕作层遭到不可逆破坏，且后续修复难度大、成本高。

2.3 区域差异明显，治理难度不均衡

我国地域辽阔，不同区域的自然条件、农业生产模式、经济发展水平差异较大，导致土地耕作层的现状与问题呈现明显区域分化。东部沿海地区、城镇化率较高的区域，耕作层破坏以建设用地占用、工业污染为主，优质耕作层流失严重，修复成本高；东北平原、华北平原等粮食主产区，耕作层退化以肥力下降、土壤板结、黑土地流失为主，尽管是我国粮食生产的核心区域，但长期高强度利用导致耕作层质量持续下滑，影响粮食产能提升；南方丘陵山区，受地形地貌限制，耕作层本身较薄，加之不合理的坡地开垦、水土流失等问题，导致耕作层进一步变薄、肥力贫瘠，治理难度较大；西北干旱半干旱地区，耕作层退化以土壤沙化、盐渍化为主，水资源短缺加剧了耕作层质量恶化，生态修复与耕作层保护的协同难度突出。此外，不同区域的保护力度与治理水平也存在差异，东部经济发达地区的耕作层保护投入相对充足，治理技术较为先进，而中西部欠发达地区受资金、技术、人才限制，耕作层保护与修复进展缓慢，进一步加剧了区域间的治理不均衡，给全国层面的耕作层长效管理带来较大挑战。

三、我国土地耕作层问题的成因剖析

我国土地耕作层面临的质量退化、人为破坏等问题，并非单一因素导致，而是自然因素与人为因素、政策因素与技术因素、短期利益与长期发展相互交织的结果，具体可从四个维度深入剖析成因，为构建长效管理体系提供靶向依据。

3.1 人为因素：短期利益驱动下的不合理开发利用

人为因素是导致耕作层问题的核心诱因，本质是短期利益与长期发展的失衡。一方面，工业化、城镇化进程中，部分地区片面追求经济增长速度，将优质耕地作为建设用地储备，忽视耕作层的保护价值，随意填埋、碾压优质耕作层，且耕地占补平衡政策执行不到位，补充耕地的耕作层质量难以达标，形成“占优补劣”的恶性循环。另一方面，农业生产中，农户受短期增收诉求影响，普遍采用“高投入、高产出”的集约化生产模式，过度依赖化肥、农药等化学投入品，忽视有机肥施用与秸秆还田，导致耕作层养分失衡、土壤结构破坏；部分农户缺乏耕作层保护意识，长期连作、不合理灌溉等行为，进一步加剧了耕作层退化。此外，工程建设、土地整治等项目施工单位，缺乏耕作层保护的责任意识，为降低施工成本、加快施工进度，随意剥离、丢弃耕作层土壤，未落实耕作层剥离再利用政策，导致不可逆破坏。

3.2 政策因素：长效保护机制不完善，监管力度不足

相关政策体系不健全、监管力度不足，是耕作层保护与管理滞后的重要原因。一是政策针对性不强，现有耕地保护政策多聚焦于耕地数量管控，对耕作层质量保护、修复的专项政策不足，缺乏明确的耕作层质量标准、保护规范与修复要求，导致耕作层保护无章可循。二是监管机制不健全，耕作层保护的监管责任分散在农业农村、自然资源、生态环境等多个部门，部门间协同配合不足，存在“多头监管、监管缺位”的现象，对建设用地占用、工程施工破坏耕作层等行为的查处力度不足，违法成本过低，难以形成有效震慑。三是激励机制缺失，对农户、企业参与耕作层保护与修复的扶持政策不足，缺乏资金补贴、技术指导等激励措施，导致市场主体参与积极性不高，耕作层保护多依赖政府主导，难以形成长效动力。

3.3 技术因素：保护与修复技术滞后，推广应用不足

耕作层保护与修复技术的滞后，制约了问题的有效解决。一方面，我国耕作层修复技术总体处于中低端水平，针对重金属污染、土壤酸化、黑土地退化等复杂问题的高效修复技术较为匮乏，且修复成本高、周期长，难以大规模推广应用。例如，重金属污染耕地的修复技术多存在二次污染风险，黑土地耕作层增厚技术的规模化应用效果不佳。另一方面，技术推广体系不完善，基层农业技术推广机构力量薄弱，缺乏专业的技术人员与推广经费，难以将先进的耕作层保护、修复技术普及到农户与生产一线；同时，农户对新技术的接受度不高，仍沿用传统的耕作模式，导致技术推广效果不佳，难以有效改善耕作层质量。

3.4 自然因素：先天禀赋不足与生态环境变化的叠加影响

自然因素为耕作层问题的产生提供了客观条件，与人为因素叠加后进一步加剧了退化程度。我国耕地资源先天禀赋不足，多数耕地分布在山地、丘陵地区，耕作层本身较薄、肥力较低，抗干扰能力弱，易受自然环境变化影响。此外，全球气候变暖、极端天气频发，加之水土流失、土壤沙化等生态问题，进一步破坏了耕作层的理化性状：南方地区暴雨频发导致耕作层流失，北方地区干旱少雨加剧土壤板结与沙化，东北黑土地受冻融作用影响，耕作层肥力下降、土层变薄，这些自然因素与人为因素相互叠加，进一步加大了耕作层保护与治理的难度。

四、我国土地耕作层长效管理的实施策略

针对我国土地耕作层的现状与成因，立足“保护优先、修复为辅、监管到位、赋能增效”的原则，从保护、修复、监管、赋能四个维度，构建科学高效、可落地、可长效的管理体系，切实守护耕作层质量，夯实农业生产根基。

4.1 强化源头保护，筑牢耕作层安全底线

源头保护是耕作层长效管理的核心，重点是严控人为破坏，守住耕作层安全底线。一是严格落实耕地保护政策，强化建设用地占用耕地的管控，严格执行耕地占补平衡政策，明确耕作层剥离、保存、再利用的强制性要求，对占用优质耕地的项目，必须先剥离耕作层土壤，用于补充耕地的耕作层改良，确保“占优补优、占补平衡”。二是规范农业生产行为，推广生态友好型耕作模式，加大有机肥施用力度，普及秸秆还田、测土配方施肥、轮作休耕等技术，减少化肥、农药、农膜的过度使用，切断耕作层退化的人为诱因；加强农户培训，提升耕作层保护意识，引导农户科学耕作、合理利用耕地。三是规范工程建设与土地整治行为，明确施工单位的耕作层保护责任，要求施工过程中严格剥离、妥善保存耕作层土壤，严禁随意丢弃、填埋，对未落实保护措施的项目，不予审批、不予验收，加大违法违规行为的查处力度。

4.2 推进精准修复，提升耕作层质量水平

针对不同区域、不同类型的耕作层退化问题，实施精准修复，分类施策、因地制宜，提升耕作层质量。一是开展耕作层退化类型排查，建立全国耕作层质量数据库，精准识别物理性、化学性、生物性退化的区域与程度，制定差异化的修复方案。例如，东北黑土地重点实施耕作层增厚、有机质提升工程，推广秸秆还田、有机肥替代化肥等技术；南方酸化耕地重点实施土壤改良，施用石灰等改良剂，调节土壤酸碱度；重金属污染耕地重点实施钝化修复、植物修复等技术，降低土壤重金属含量。二是加大修复技术研发投入，支持科研机构开展高效、低成本、无二次污染的修复技术研究，推动技术成果转化应用，降低修复成本，扩大修复规模。三是建立修复长效机制，将耕作层修复纳入高标准农田建设、土地整治等项目，明确修复责任与标准，加强修复效果的监测与评估，确保修复工作落地见效。

4.3 健全监管体系，强化全程闭环管理

完善的监管体系是耕作层长效管理的保障，重点是明确监管责任、强化监管力度，实现全程闭环管理。一是建立协同监管机制，明确农业农村、自然资源、生态环境等部门的监管职责，加强部门间协同配合，形成监管合力，避免多头监管、监管缺位；建立耕作层质量动态监测网络，利用遥感、大数据等技术，对耕作层厚度、肥力、污染状况等进行实时监测，及时发现问题、预警风险。二是强化执法监管，加大对破坏耕作层行为的查处力度，提高违法成本，对随意填埋、碾压耕作层、违法占用优质耕地等行为，依法严肃处罚，形成有效震慑；完善耕地占补平衡、耕作层剥离再利用等政策的执行监督机制，确保政策落地生根。三是建立公众监督机制，畅通举报渠道，鼓励公众、社会组织参与耕作层保护监督，对举报属实的给予奖励，形成“政府监管、社会监督、公众参与”的多元监管格局。

4.4 强化赋能支撑，激发长效管理动力

强化资金、技术、人才等要素赋能，激发市场主体参与积极性，为耕作层长效管理提供持续动力。一是加大资金投入，建立政府主导、社会参与的多元化资金投入机制，将耕作层保护与修复资金纳入财政预算，加大对中西部欠发达地区的资金扶持；出台优惠政策，鼓励企业、社会组织参与耕作层保护与修复，引导社会资本投入。二是完善技术推广体系，加强基层农业技术推广机构建设，充实专业技术人员，加大技术推广经费投入，将耕作层保护、修复技术普及到农户与生产一线；开展农户培训，提升农户科学耕作与耕作层保护能力，推动新技术、新模式的应用。三是健全激励机制，对积极参与耕作层保护、修复的农户、企业给予资金补贴、技术指导、税收优惠等激励措施，树立先进典型，发挥示范引领作用，激发市场主体参与的内生动力。

五、结论

土地耕作层作为耕地的核心载体，是保障粮食安全、推动农业可持续发展的重要基础。当前，我国土地耕作层总体呈现质量偏低、人为破坏突出、区域差异明显的现状，背后是人为短期利益驱动、政策机制不完善、技术推广滞后、自然禀赋不足等多重因素的叠加影响，不仅制约了农业高质量发展，还威胁国家粮食安全底线。

构建土地耕作层长效管理体系，是守护耕地质量、保障粮食安全的关键举措。需坚持“保护优先、修复为辅、监管到位、赋能增效”的原则，从源头强化耕作层保护，严控人为破坏；实施精准修复，分类提升耕作层质量；健全协同监管体系，实现全程闭环管理；强化资金、技术、人才赋能，激发长效管理动力，形成“政府主导、市场参与、公众协同”的长效管理格局。

未来，需进一步完善耕作层保护专项政策，加大技术研发与推广力度，缩小区域间治理差距，持续提升耕作层质量与管理水平，切实守护好每一寸耕地的耕作层，夯实农业生产根基，为推动农业绿色可持续发展、保障国家粮食安全提供坚实支撑。