“露天开采战略性矿产资源可使用临时用地”的三个延伸解读

2024年11月8日，《中华人民共和国矿产资源法》经全国人大审议通过，自2025年7月1日起施行。自然资源部法规司司长魏莉华在自然资源官网发表解读文章说：这是矿产资源法自1986年颁布实施以来的第一次大修，对保障国家矿产资源安全、促进矿业高质量发展具有重大意义。新矿法最大的亮点就是矿业用地政策的重大调整，尤其是首次规定“露天开采战略性矿产资源可使用临时用地”，该法第三十四条的完整表述是：露天开采战略性矿产资源占用土地，经科学论证，具备边开采、边复垦条件的，报省级以上人民政府自然资源主管部门批准后，可以临时使用土地。

由于矿业用地是各类矿业全产业链过程中涉及到的所有用地的统称，主要包括：矿产资源勘探、开采活动直接使用的土地；矿产品选、筛、洗等生产用地；为采矿活动直接服务配套的道路、办公、宿舍、仓储等用地；堆放尾矿、废石废渣等的尾矿库用地等，由于用地特征各异，不能简单一刀切地运用单一的用地方式。

暂时抛开“经科学论证，具备边开采、边复垦条件的，报省级以上人民政府自然资源主管部门批准后”不做讨论，对其核心关键内容“露天开采战略性矿产资源可使用临时用地”也引发了颇多猜想。

一是关于矿种，除了“战略性矿产资源”，其他矿种行不行？之所以限定“战略性矿产资源”，显然是因为其重要性。我国幅员辽阔，地下矿产资源丰富且地域分布不均，对于某一省份来说，并未列入国家统一战略性矿产资源目录的本地优势矿种，可能对全国及对本地经济发展同样重要，2025年3月17日自然资源部《矿产资源法实施条例（征求意见稿）》就探索性地提出：露天开采前款规定以外并且属于本地区优势矿产的矿产资源，经科学论证，具备边开采、边复垦条件的，可以依照省、自治区、直辖市的地方性法规规定临时使用土地。2025年12月20日公布、2026年3月1日起实施的《湖南省临时用地管理办法》也把矿种范围拓展到了“本省优势矿产资源”。再就是各地普遍存在的建筑沙石矿开采行不行？由于建筑沙石矿量大利薄，难以承受巨大的资金投入成本和时间成本，按现行《土地管理法》必须使用建设用地基本行不通，目前各地普遍是不办转用手续，如果不能按临时用地办理，那就都是租赁农地搞采矿，挂羊头卖狗肉，有矿权，没有任何用地手续。

二是关于开采方式，除了“露天开采”，井工开采方式行不行？之所以限定“露天开采”，显然是因为破坏地表层的范围大，转用手续难，建设用地指标浪费严重。对于井工开采方式来说，虽然采掘工作面布置在地下，但仍然有很多占地需求符合临时用地管理条件，被排斥在临时用地之外，这显然不符合常理。

三是关于矿业功能区，除了“采掘工作区”，其他区域行不行？从新矿法有关条款的字面理解，或许是仅指采掘工作区，但矿区涉及的范围很广，如果只是采掘区搭上了用地审批快车道，其他区域依然按常规路径审批，其实并没有起到提速的效果，这就是典型的木桶理论。比如，矿区的加工洗选厂及生活办公区，需要建设永久建筑物，肯定必须要办理转用手续并依法供地，但占地规模较大的堆矿、堆土、堆渣及尾矿库等辅助区域，基本符合临时用地的特征，也符合分区分期的边使用、边复垦要求，建议在后续相关政策出台时统筹考虑。

略感遗憾的是，2026年4月7日自然资源部办公厅 国家林业和草原局办公室印发的《自然资源要素保障政策问答》要求“堆放废石、废渣、尾矿库及排土场用地应当办理建设用地审批手续”。而2026年4月10日河南省自然资源厅印发的《关于做好露天开采战略性矿产资源临时用地管理工作的通知》（豫自然资规〔2026〕1号）和《河南省临时用地办理指南》（豫自然资规〔2026〕2号）两文文件均明确可以使用临时用地的范围包括“堆放矿石等需要使用的土地”。